고창읍 석교리 ‘종 상향’에 대해 건축위원회에서는 별다른 내용이 없었다. 말 그대로 아파트 건축과 관련된 심의였다. 그렇다면 실제 ‘종 상향’을 다뤘던 군계획위원회는 ‘종 상향’을 어떻게 검토했을까? 건물을 4층 밖에 지을 수 없는 땅을 아파트 18층까지 올릴 수 있는 땅으로 변경해 주면서, 실질적으로 ‘특혜’인 이 지자체 권한을 어떻게 공공적으로 환수했을까?

㈜광신종합건설은 고창경찰서 옆 석교리(11-2번지 일원, 9325제곱미터) 부지에 총 206세대(84제곱미터·34평형), 18층과 15층 각각 2동씩 총 4동을 건립할 계획인데, 1종이었을 때보다 150세대 이상 더 지을 수 있으며, 한 채 당 3억원씩 잡으면, 1종 때 보다 같은 부지에 450억원 어치를 더 지을 수 있다.

석교리 해당부지 ‘종 상향’에 대한 자문은 작년 12월7일(월) 오후에 고창군청 5층 대회의실에서 열렸다. 군계획위원 23명 중 14명이 참석했다. 당연직으로 고창군 부군수와 건설도시과장이 있으며, 위촉직 중 고창사람으로는 진남표 군의원, 이병섭 전 군청 건설도시과장, 반은희 건축사(행복한건축사), 유현정 ㈜해강 대표(순창군으로 이사), 이소훈 예락 대표가 있으며, 이외 전주대 지역발전연구소 이석봉 교수, 전주 박정원 기술사사무소 유비 대표, 노성호 전 전북도청 도시계획팀장, 이재운 전주대 교수, 서울 조희숙 전 한국무형유산진흥센터 대표, 나주 임혜영 신오엔지니어링 대표, 전주 유은영 ㈜디자인그룹 유영 대표, 전주 국중훈 ㈜엔디케이 대표, 익산 조기태 ㈜동운 이사, 한병용 ㈜대마디앤에스 사장, 전주 권남진 (유)제중종합건설 고문, 김보국 전북연구원 선임연구원, 박선아 전북대 교수, 박연정 원광대 조교수, 박신 충남도청 건축도시과 팀장이 있다.

회의록에는 군계획위원의 발언이 요약돼 있었다. 이날 계획위원회에서는 고창읍 석교리 11-2번지 일원의 아파트건설사업계획과 관련해 수립한 고창군관리계획 결정(변경)안, 즉 ‘종 상향’에 대해 자문하기 위해 마련됐다.

이에 계획위원들은 다음과 같이 자문했다: ▲상정안건이 자문안건인지 심의안건인지 명확히 법률 검토를 통해 진행해야 할 필요성이 있음. 지구단위계획 결정 및 용도지역 ‘종 상향’ 같은 건을 자문으로 처리하는 것이 맞는지 확인하기 바람. ▲완충녹지와 관련해 군에 기부채납하는 방법은, 유지·관리를 군에서 해야하는 부담이 있으므로, 단지 내 녹지계획으로 놔두는 방안도 있다고 봄. ▲1종에서 2종으로의 ‘종 상향’을 특혜의 소지로 볼 수 있으므로 이에 대한 충분한 검증이 필요함. ▲1종으로 남는 토지들이 조각으로 관리되는 것은 효율적 측면에서 맞지 않고, 공공용지의 경우 주차장의 용도로 활용되므로, 주차장으로 결정해 관리하는 것이 좋아 보임. ▲기부채납비율과 관련 용도지역 상향에 따른 지구단위계획 수립지침에 맞는지 확인 필요. ▲근본적으로 재정비 수립 후 균형적 개발을 하는 것이 좋아 보이나, 민간이 자본을 들여 투자하는 것에 대하여 적정한 인센티브가 있어야 도시개발이 이루어짐. 다만, 기부채납이나 적정한 분양가로 주민들에게 공급하는 등 공공성이 확보돼야 함.

계획위원들은 “‘종 상향’의 특혜성에 대한 충분한 검증이 필요하다”고 봤으며, “근본적으로 재정비 수립 후 균형적 개발을 하는 것이 좋아 보이며, 기부채납이나 적정한 분양가로 공공성이 확보돼야 한다”고 자문했다. 진남표 군의원이 제기한 바대로, 고창군관리계획 재정비 시 종합적으로 해당부지 ‘종 상향’을 다루면 될 것을, 굳이 민간 아파트사업 승인을 목적으로 ‘종 상향’을 처리하면서 ‘특혜성’을 자초하고 있다. 만약 ‘종 상향’을 한다면 해당 아파트 부지만 할 것이 아니라, 군관리계획 재정비 시 필요성이 소구되면 그 일대를 함께 ‘종 상향’을 하는게 바람직하다.

만약 이런 식으로 한 민간업체를 위해 ‘종 상향’을 해 주는 것이라면, ‘솔직하게’ 그 초과이익을 공공적으로 환수하는 협상을 진행해야 한다. 그렇게 하지 않는다면, 그 초과이익은 어디로 가는 걸까? 순전히 업체가 모두 가져가 업체의 배만 불릴까? 돈 몇 백억이 걸려있는데, 그렇게 순수한 행위라고 생각하는 이는 드물 것이다. 횡재 맞은 초과이익 중 일부는 다른 곳으로 흘러가지 않을까?

업체가 토지를 매입한 뒤 15년 동안이나 이뤄내지 못한 일을 유기상 군정은 해주려 하고 있다. 전문가들은 말한다. “용도변경이나 종 상향은 실질적으로 특혜이다. 따라서 특혜인 걸 특혜가 아닌 것으로 만들 수 있냐가 관건이다. 과도한 이익이 가는 경우, 특혜가 되지 않으려면 공공에 기여를 해야 한다. 서울시의 경우 사전협상제도를 통해 현금·도서관 등 여러 방법으로 공공환수를 하고 있다.”