↑↑ 고창터미널 혁신지구사업 조감도

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고창군이 추진한 터미널 혁신지구 도시재생사업에서 ‘예산 외 의무부담’(한국토지주택공사 지원금)에 대한 타당성조사와 투자심사, 고창군의회 의결절차가 이행되지 않았다는 감사원의 지적이 나왔다. 감사원은 10월15일 ‘도시재생사업 추진 실태(광주광역시 및 전남·북 지역)’ 감사결과 보고서를 발표했다. 감사원은 작년 11월27일부터 12월13일까지 실지감사를 실시했으며, 이후 지적사항에 대한 내부검토를 거쳐 올해 9월16일 감사결과를 최종 확정했다.

사업 개요와 추진 경위

고창군은 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’ 제2조에 근거해 고창버스터미널 및 임대주택 신축을 골자로 하는 ‘고창터미널 혁신지구사업’을 추진해 왔다. 이 사업은 추정 사업비 1777억원 규모로 제시됐으며, 사업 시행을 위해 고창버스터미널 소유자로부터 토지면적 합계 4649제곱미터 및 건물연면적 1806제곱미터 매입계약(매매대금 130억원)을 2022년 10월21일에 체결했다. 이후 고창군은 2022년 11월21일 국토교통부장관에게 국가시범지구 지정을 요청했고, 2022년 12월14일 도시재생특별위원회 심의를 거쳐 선정됐으며 2023년 3월29일에 고시됐다.

법적 절차와 요구되는 심사 체계

지방자치법 제47조는 법령과 조례로 정하지 않은 ‘예산 외 의무부담’은 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있고, 지방재정법 제37조 제1항은 ‘예산 외 의무부담’에 대한 지방의회 의결요청을 할 경우 미리 투자심사를 실시하거나 의뢰해야 한다고 정하고 있다. 또한 지방재정법 제37조의2에 따르면, 투자심사 대상 중에서 총사업비 500억원 이상인 신규사업에 대해서는 투자심사 전에 타당성조사를 실시해야 한다. 다만 도시재생사업은 투자심사 면제대상에 포함되지만, 지방재정법 시행령 제41조의2 단서는 ‘예산 외 의무부담’이 수반되는 경우 투자심사를 받아야 한다고 명시한다. 핵심은 ‘고창터미널 혁신지구사업’에 ‘예산 외 의무부담’의 여부이다.

감사원 지적 사항

감사원은 고창군이 이 사업을 한국토지주택공사(이하 LH·엘에이치)와 공동 시행하기로 결정하면서 절차를 지키지 않았다는 문제를 확인했다. 처음에는 고창군이 단독 시행하기로 했으나 2023년 10월18일 임대주택 건설을 LH에 위탁하는 방향으로 사업계획을 변경했다. LH는 고창군의 제안에 따라 터미널 혁신지구 사업에 참여할 지 여부에 대해 검토하면서, 임대주택 건설의 사업성 부족 등을 사유로 임대주택 건설에 필요한 사업비 721억원 중 200억원은 고창군에서 지원하는 조건을 제시했다.

실제로 고창군은 2023년 9월6일 LH에 공동시행사로 참여하면 190억원을 지원하겠다는 문서를 발송한 바 있고, 이후 2024년 7월24일 LH가 고창군이 제안한 190억원의 지원금 외에 초과비용 발생 시 추가지원 가능여부를 문의하자, 같은 달 31일 “고창군 재정 상태를 고려하여 추가지원 가능 여부를 적극적으로 검토하겠다”는 내용의 문서를 LH에 발송한 바도 있다. 이러한 상태로 고창군과 LH의 사업시행 협약이 체결되면, 고창군은 관련 예산이 확보되지 않은 상태에서 협약에 기재된 지원금에 대한 지급의무를 부담하게 되므로 결국 협약 체결은 ‘예산 외 의무부담’ 행위에 해당한다.

이후 LH가 2025년 7월2일 ‘예산 외 의무부담’ 사항이 반영된 협약 초안을 첨부하여, 체결 여부에 대해 회신해 달라는 문서를 고창군에 발송했다. 이 초안에는 고창군이 임대주택 관련 사업비 명목으로 200억원을 LH에 지원하되 추후 사업비가 증가하는 경우 추가 지원하겠다는 내용도 포함됐다. 같은 달 14일 고창군 도시디자인과 담당자들은 ‘고창군-LH 사업시행 업무협약 계획보고’ 문서를 작성해, 과장 등의 검토를 거쳐 군수의 최종 결재를 받은 후 같은 달 22일 LH와 사업시행 협약을 체결하게 되었다.

고창군은 터미널 혁신지구사업이 도시재생사업에 해당되므로 투자심사 제외대상으로 판단했다. 하지만 감사원에 따르면, 도시재생사업의 경우라도 ‘예산 외 의무부담’이 있는 경우 투자심사(타당성조사 포함)가 면제되지 않으며, 고창군의회 의결도 통과해야 한다. 감사원은 이 사업에 대해 타당성 검증 없이 추진될 경우 고창군의 중장기 재정에 부담이 될 위험이 있다고 판단하고, 고창군수에게 타당성조사 및 투자심사를 거친 후 지방의회 의결을 거치도록 조치할 것을 요구했다.

고창군의 대응과 향후 과제

고창군은 감사원의 지적사항을 수용하겠다는 의사를 밝히며, 향후 타당성조사와 투자심사 및 군의회 의결절차를 철저히 이행하기 위한 개선방안을 마련 중이다. 이번 감사원 지적은 고창군이 추진 중인 터미널 혁신지구사업에서 절차적 정당성과 재정적 건전성이 함께 도전받고 있음을 보여준다. LH에 2백억원을 지원하는 협약을 투자심사 없이 체결한 것은 군민 재정에 중대한 영향을 미치는 사안인 만큼, 타당성 검증과 의회 통제를 생략한 결정은 정당성을 확보할 수 없다.